1. Sukus sukoba

Sukob predsjednika Republike Zorana Milanovića i premijera Andreja Plenkovića s pridruženim Vladinim i saborskim dužnosnicima na čelu s predsjednikom Hrvatskog sabora Gordanom Jandrokovićem, uz prateći veliki orkestar drugih političara, novinara i profesora, već dulje vrijeme svakodnevno puni medije oprečnim stanovištima o tome kako izabrati predsjednicu ili predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske (VSRH). Ne manjka argumenata, zanimljivih, kvalitetnih, ali i sasvim promašenih, da ne kažem neznalačkih, ali i grubih uvreda koje razmjenjuju vodeći akteri spora. Spor je pravne i političke naravi. Pravno, ključno je pitanje je li članak 44.a Zakona o sudovima sukladan članku 116. stavak 2 Ustava i nekim drugim ustavnim odredbama.  Ako je zaključak analize ustavnosti navedene odredbe Zakona o sudovima taj da je Zakon neustavan, postavlja se pitanje kako provesti postupak izbora predsjednika ili predsjednice Vrhovnog suda i može li se uopće provesti. Politički aspekt sukoba višedimenzionalan je. S jedne strane, predsjednik Republike tvrdi da je neustavna odredba članka 44.a uvedena u Zakon 2. s namjerom da okrnji izvornu ovlast predsjednika Republike da predlaže predsjednika VSRH. Također, sukob se interpretira kao pokušaj združenih snaga vladajuće većine i moćnog, HDZ-u sklonog pravosudnog lobija da spriječe izbor profesorice Zlate Đurđević ili drugoga kandidata sklonog reformama pravosuđa, koje, barem prema mnogim medijima, stručnjacima i anketama, slovi kao neefikasno, nestručno, čak i korumpirano, potpuno nesklono bilo kakvim ozbiljnim reformama. 

Postoji cijela serija knjiga “For Dummies”, u prijevodu “za neznalice”, koje na popularan način, na mnogim jezicima informira građane o kompjutorima, popravku automobila, nogometu i koječemu drugome, pa i o Freudu i marksizmu. U dosadašnjim je raspravama u ovom sukobu rečeno mnogo svega i svačega, zanimljivih i pravno korektnih argumenata, ali često i pravnih besmislica, čak i od onih od kojih se to s obzirom na njihovu profesiju nikako ne  bi očekivalo. Upravo zato, na poziv redakcije ovih novina sačinio sam kratki repetitorij sukoba uz svoju ocjenu pravnih aspekata slučaja. Politički je aspekt toliko jasan da ga ne treba detaljnije obrazlagati čak ni “dummiejima”. 

2. Jesu li tekst ustavne norme i tekst zakonske norme usklađeni?

2.a Postupak izbora prema Ustavu
Kaže članak 116. stavak 2. Ustava: “Predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskoga sabora, na prijedlog Predsjednika Republike bira i razrješuje Hrvatski sabor. (…)”
Dakle, Ustavom je predviđeno da predsjednik Republike predlaže kandidata bez ikakvog poziva ili natječaja, naprosto kao akt vlasti. “Odluka o razrješenju predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, slično kao i ona o njegovu imenovanju, jest akt vladanja koji ne pretpostavlja provedbu prethodnog postupka koji bi uključivao izvođenje dokaza, pravo na očitovanje i iznošenje kontraargumentacije, te pravo na podnošenje pravnog lijeka.” (odluka Ustavnog suda br. U-I-190/2001, od 12. srpnja 2001.). Ustav je predvidio takav način izbora predsjednika VSRH zbog zadaća predsjednika VSRH koje ga određuju kao svojevrsnog čelnika pravosuđa, ali i zbog ostvarenja ustavnog načela podjele i međusobne kontrole vlasti. Njegov je izbor politički, u Saboru, a prijedlog od strane predsjednika Republike, nestranačke osobe, trebao bi jamčiti da izbor neće biti stranački. U izboru sudjeluje više važnih institucija državne vlasti: Sabor, koji odlučuje, ali koji to ne može mimo prijedloga predsjednika Republike, predsjednik Republike, koji za svoj prijedlog treba odluku Sabora, te, kao savjetodavni faktori, pravosuđe (Opća sjednica VSRH) i Odbor za pravosuđe Hrvatskog sabora. Slikovito, postupak izbora izgleda ovako:

BIRA SE PREDSJEDNIK Vodič: počinje bitka za Vrhovni sud, bit će dreke i žrtava
2.b Postupak prema članku 44.a Zakona o sudovima
Nasuprot citiranoj odredbi Ustava, Zakon o sudovima u novom članku 44. predviđa da postupak izbora pokreće Državno sudbeno vijeće (DSV) javnim pozivom s određenim rokovima i objavom u Narodnim novinama (stavci 1. i 2). Kandidati se prijavljuju DSV-u, a uz prijavu podnose program i životopis. DSV prijave objavljuje na svojoj mrežnoj stranici (stavak 3.). Nakon toga pristigle prijave DSV šalje Uredu predsjednika Republike, koji će o kandidatima zatražiti mišljenje Opće sjednice VSRH i nadležnog odbora Hrvatskog sabora.
Slikovito, postupak izgleda ovako:
Međutim, svakako treba istaknuti da se, koliko znam, ni jedan od dosadašnjih komentatora nije osvrnuo na činjenicu da zakonodavac kod promjene Zakona o sudovima kojom je predvidio ovu proceduru nije brisao članak 44. stavak 2, koji je potpuno identičan članku 116. stavak 2 Ustava. Dakle, Zakon o sudovima, zapravo, sadrži paralelno obje procedure, koje su međusobno inkompatibilne, i onu kakvu predviđa Ustav i novu, koja je unesena 2018. godine. što je samo po sebi suprotno ustavnom načelu vladavine prava kao jednoj od najviših ustavnih vrednota (članak 3. Ustava). 
 

2.c. Koje su razlike ustavne procedure od one koju u članku 44.a predviđa Zakon i koje odredbu Zakona čine protivne Ustavu?
Razlike Ustava i Zakona su:
Postupak ne inicira sam predsjednik Republike nego “za njega” poziv raspisuje DSV, Poziv kao svojevrsni javni natječaj u postupak izbora uvodi više kandidata koji u njega ulaze, ne voljom predsjednika Republike kao ovlaštenog predlagatelja (Ustav) nego vlastitom prijavom na raspisani poziv (Zakon), što je suprotno ustavnopravnoj naravi pozicije predsjednika VSH i načinu njegova izbora, koje je Ustavni sud označio kao akt vladanja. Postupak izbora Ustavom definiranog tijela (predsjednika VSH) putem kvazinatječaja mogao bi se usporediti sa situacijom u kojoj bi se za ministarska mjesta raspisivao poziv. Postavljanje ministara je, kao i izbor predsjednika VSH, akt vladanja, za koji je poziv/natječaj neprimjerena forma, barem dok je sadašnji Ustav na snazi.

Mišljenje od Opće sjednice Vrhovnog suda i Odbora za pravosuđe po Ustavu traži Hrvatski sabor, a Zakon od predsjednika Republike traži da pribavi mišljenje tih tijela. To u bitnome mijenja narav mišljenja tih tijela jer ona prestaju biti savjetodavna tijela Hrvatskog sabora u odnosu na prijedlog predsjednika Republike (jedan kandidat) te postaju savjetodavna tijela predsjednika Republike u odnosu na sve kandidate koji su se prijavili na natječaj.

Sabor na plenarnoj sjednici donosi odluku, ne samo na temelju prijedloga predsjednika Republike i mišljenja koje o predloženom kandidatu daju Odbor za pravosuđe i Opća sjednica Vrhovnog suda, nego i na temelju mišljenja o svim prijavljenim kandidatima, iako se o njima uopće Sabor ne bi trebao ni na koji način referirati, naprosto zato što nisu predloženici.
Očito je, postupak izbora prema Zakonu bitno je drukčiji od onoga koji predviđa Ustav i nosi snažne elemente redukcije izvorne ustavne ovlasti predsjednika Republike da predlaže kandidata za dužnost predsjednika VSRH. Tvrdnja kako Zakon samo detaljizira Ustavom predviđen postupak proizvoljna je i netočna jer u odnosu na Ustav ne razrađuje postojeću ustavnu formu izbora predsjednika VSRH nego propisuje drukčiju, bitno različitu proceduru, koja se od Ustava razlikuje u ovdje navedenim bitnim elementima.

3. Odnos članka 44.a Zakona o sudovima i članka 98. Ustava

Ustav u članku 98. nabraja dužnosti (ovlasti) predsjednika Republike tako da neke od njih navodi u tome članku, a mnoge druge navodi na odgovarajućemu mjestu Ustava, uključujući onu da predlaže predsjednika VSRH. Članak 98., nabrajajući neke od dužnosti, izričito navodi da predsjednik Republike “obavlja druge dužnosti određene Ustavom”. Dakle, predsjedniku Republike se ne mogu, osim Ustavom, uspostavljati druge dužnosti, pa ni zakonom. Suprotno tome, članak 44.a Zakona o sudovima nalaže predsjedniku Republike da pribavlja mišljenja Opće sjednice Vrhovnog suda i Odbora za pravosuđe Hrvatskog sabora. Takvo što suprotno je članku 98. Ustava. Uz to, neobično je da predsjednik Republike komunicira ne sa Saborom kao institucijom nego s njegovim radnim tijelom, Odborom za pravosuđe. Dakle, Zakon predsjedniku Republike daje u ovlast/dužnost obavljanje određenih poslova iako mu Ustav takvu dužnost ne postavlja. S obzirom na to da članak 98. Ustava izričito kaže da se poslovi/dužnosti/ovlasti predsjednika Republike propisuju isključivo Ustavom, članak 44.a suprotan je toj odredbi Ustava.

ZBOG VRHOVNOG SUDA Kako je razigrani aktivist doveo u probleme šefa države

4. Odnos članka 44.a Zakona prema Ustavnoj ulozi Državnog sudbenog vijeća

Članak 121. Ustava definira Državno sudbeno vijeće (DSV) kao samostalno i neovisno tijelo koje osigurava samostalnost i  neovisnost pravosuđa te mu određuje nadležnost da odlučuje o  imenovanju, napredovanju, premještaju i razrješenju sudaca i predsjednika sudova i njihovoj stegovnoj odgovornosti, OSIM PREDSJEDNIKA VRHOVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE. Dakle, DSV prema Ustavu nema nikakvu ulogu u izboru predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Međutim, Zakon mu u članku 44.a stavlja u zadaću raspisivanje poziva na koji se javljaju kandidati za dužnost predsjednika VSRH.  Jednako kao u slučaju predsjednika Republike, dužnosti DSV-a propisane su Ustavom i ne mogu se proširivati ili smanjivati Zakonom. Dakle, ako slijedimo tu logiku, neustavno je zakonom propisivati nove/druge nadležnosti DSV-u osim onih koje su mu navedene u Ustavu. To se odnosi kako na članak 44.a Zakona o sudovima tako i na članak 44.c stavak 2. istog Zakona, koji DSV-u stavlja u nadležnost da utvrđuje okolnosti prestanka nadležnosti predsjednika Vrhovnog suda. Ustavni sud je o proširenju nadležnosti Ustavom ustanovljenih državnih tijela već odavno zauzeo jasno stanovište. U svojoj odluci  U-I-659/1994, 15. ožujka 2000. pod 13. naveo je: 

“Uvažavajući navedena polazišta, Sud utvrđuje da se Ustavom propisana razdioba nadležnosti između državnih vlasti najbolje štiti ako zakonodavcu nije dopušteno zakonima zadirati u Ustavom utvrđene ovlasti i dužnosti najviših tijela državne vlasti predviđenih Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti Zakona o Državnom sudbenom vijeću, Sud je stoga zauzeo stajalište da ovlasti i dužnosti koje pripadaju najvišim Ustavom utvrđenim tijelima unutar svake od državnih vlasti - a koje su (ovlasti i dužnosti) također propisane Ustavom - ne mogu biti ni proširivane ni ograničavane zakonima, jer bi to moglo utjecati na njihov Ustavom utvrđeni položaj i na međusobne odnose među njima, a time i na temeljna obilježja ustavnopravnog poretka kakav je izvorno ustrojen Ustavom.” 
Naravno, ovo se ne odnosi samo na DSV nego i na druga državna tijela, uključujući predsjednika Republike. Polazeći od takvog stanovišta, jasno je kako je članak 44.a, kojim se u nadležnost DSV-a stavlja raspisivanje poziva u postupku izbora predsjednika VSH, protivno Ustavu. Naravno, isto se odnosi i na uvođenje novih obveza predsjedniku Republike (neposredna komunikacija s Odborom za pravosuđe Hrvatskog sabora i Općom sjednicom VSRH). Ovlast koju Ustav u članku 121. stavak 7. daje zakonodavcu, da zakonom uredi ustrojstvo, djelokrug, način izbora članova i način rada DSV-a, u kontekstu prije citirane odluke Ustavnog suda znači tek da je zakonodavac “na temelju izričite ustavne ovlasti ovlašten zakonom urediti djelokrug DSV-a, što znači i razraditi ga onim poslovima koji izravno, logički i smisleno proizlaze iz njegova Ustavom određenog djelokruga”. (Odluka Ustavnog suda br. U-I-191/2001, 30. ožujka 2010. pod 5.4.) S obzirom na to da izbor predsjednika VSH nije u nadležnosti DSV-a, jasno je kako raspisivanje poziva za izbor predsjednika VSH prelazi okvire Ustavom utvrđene nadležnosti DSV-a.

5. Neustavnost Zakona o sudovima i postupanje predsjednika Republike

Članak 44.a Zakona o sudovima neustavan je:
a) jer predviđa proceduru izbora predsjednika VSH koja je u izričitom nesuglasju s postupkom izbora kako ga određuje Ustav u članku 116. stavak 2., čime je prekršena odredba toga članka Ustava, ali i članka 5. Ustava, koji, uz ostalo, kaže kako zakoni moraju biti u suglasju s Ustavom;
b) jer širi nadležnost Državnog sudbenog vijeća na dio postupka izbora predsjednika VSH suprotno članku 121. Ustava, što i prema dosadašnjoj praksi Ustavnog suda nije u skladu s Ustavom; 
c) jer protivno članku 98. Ustava uvodi novu dužnost predsjednika Republike suprotno njegovoj izvornoj ustavnoj ovlasti da na Ustavom propisani način predlaže predsjednika VSRH; 
d) jer protivno načelu vladavine prava iz članka 3. Ustava Zakon o sudovima sadrži dvije različite i konkurentne odredbe o načinu na koji se bira predsjednik VSRH.

U javnosti se često isticala teza kako predsjednik Milanović, čak i ako je Zakon o sudovima protivan Ustavu, treba postupiti po tome Zakonu, barem dok na njegovu inicijativu ili na drugi način Ustavni sud ne utvrdi neustavnost Zakona. Takva je teza pogrešna. Kad bi primijenio neustavni Zakon, predsjednik bi kršio Ustav. Ustavna norma (bilo koja, pa i ova o izboru predsjednika VSH) nižeg je ranga od Ustava i mora biti suglasna s njim. Uz to, sam Zakon sadrži u članku 44.  odredbu koja je identična s onom iz Ustava i koja je u suprotnosti s člankom 44.a Zakona, pa se može reći da predsjednik Republike postupa suprotno Zakonu kako god postupio.
Ustavne norme su u Republici Hrvatskoj, za razliku od pravnog sustava bivše Jugoslavije, neposredno primjenjive. Predsjednik Republike dužan je primijeniti Ustav i kao višu pravnu normu od Zakona. Lex superior derogat legi inferiori klasično je načelo tumačenja prava i rješavanja kolizije propisa različitog ranga. Prof. Smerdel u svojoj knjizi “Ustavno uređenje Europske Hrvatske” (Narodne novine, Zagreb, 2013, str. 5-6) ističe kako  Ustav treba primijeniti neposredno kad god je to moguće. “Ustav je najviši pravni akt koji se izravno primjenjuje i svatko se ima pravo pozvati na ustavno zajamčene slobode i prava (…).” Smerdel ističe i kritizira kako se dugo u javnosti i znanosti tumačilo da je ustavno pravo samo skup načela i općih uputa, ne skup izravno primjenjivih normi. “Uslijed toga se i danas slabo razumije i u pravni život teško prodire pravilo o izravnom pravnom učinku i nadređenosti normi ustavnog prava odredbama svih ostalih grana prava. Iz toga proizlaze ozbiljne poteškoće u djelovanju hrvatskog pravnog sustava.” 
Bez obzira na to što je predsjednik Milanović ispravno postupio što je u situaciji kolizije Ustava i Zakona izravno primijenio pravnu normu, moguće je zamisliti situaciju u kojoj bi Ustavni sud ipak ustvrdio da Zakon jest u suglasju s Ustavom. To bi bio jedan od ozbiljnih ustupaka kakve je Ustavni sud već znao činiti vladajućoj politici. Blaža varijanta, u kojoj bi utvrdio da postupak prema članku 44.a Zakona nije protivan Ustavu, ali da je tek pomoćno i fakultativno sredstvo koje može pomoći predsjedniku Republike, ali ne i ograničavati ga, bio bi kompromis koji bi mnogi pravnici kritizirali, ali koji bi vjerojatno doveo do stišavanja konflikta i izbjegavanja mogućih blokada koje bi on mogao imati za pravni i politički sustav. Ako bi Ustavni sud ustvrdio da je predsjednik Republike, bez obzira na sve navedeno, ipak dužan postupiti po članku 44.a Zakona, lako bismo mogli svjedočiti ozbiljnom političkom potresu i nastavku žestokih političkih sukoba transponiranih na druga područja koja traže suradnju predsjednika Republike i Vlade, odnosno vladajuće većine.