Kad je Hrvatski sabor u petak 8. prosinca 2017. godine sa 78 glasova "za" donio tzv. "lex šerif" (zapravo Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj/regionalnoj samoupravi), svatko kome je na srcu demokratizacija naše zemlje trebao je nazdraviti. No nije trebalo nazdraviti čašicom pića, nego čašicom otrova. Ta je zakonska izmjena na razini koncepta lokalne demokracije i demokracije uopće, kao i na praktičnoj razini upravo čaša otrova, koju nam pokušavaju "prodati" kao čašu dobrog vina.
Zakon je doveo do bitnog snaženja uloge i pozicije načelnika, gradonačelnika i župana naspram vijeća, a ojačao je i poziciju povjerenika Vlade, kojeg se u nemalom broju slučajeva može imenovati u lokalnoj jedinici ili županiji. Drugim riječima, umjesto demokratizacije u sustav je unio značajne elemente autoritarne vladavine zasnovane na volji pojedinca umjesto na volji građana. Zakon je trebao biti donesen apsolutnom većinom glasova saborskih zastupnika, a kako je njih 151 ukupno, bilo bi dovoljno 76 za izglasavanje.
Po hrvatskom Ustavu, zakoni kojima se razrađuju ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave spadaju, naime, u organske zakone koji se donose većinom glasova svih zastupnika. Do zadnjeg je časa postojala nada da ovaj zakonski prijedlog možda neće dobiti 76 glasova, čak su u tom smislu postojala neka došaptavanja i privid dogovora, ali nada se izjalovila. Po samom tijeku glasanja vidjelo se da bi u slučaju potrebe i neke stranke koje su formalno u oporbi bile spremne poduprijeti zakon.
To su, uostalom, svojim raspravama njihovi zastupnici i dali do znanja. Uglavnom, ovaj zakon na glasanju u Saboru jednostavno – nije mogao pasti! Postavlja se niz pitanja. Zašto se uopće prišlo pripremi takvog zakona? Koja su polazišta za odluku o njegovoj pripremi? Kako su i kojim tempom išle pripremne radnje? Što mu je sadržaj i namjera? Kako se do njegovih svrha treba, po njegovu tekstu i duhu, doći? Koje će biti posljedice? Tko ga je i zašto podržao, a tko i zašto nije? Što treba očekivati?
Odmah da napomenem da sam u brojnim javnim istupima, od prvih izjava o razlozima njegova donošenja do kraja, pokušavao javno razotkriti prave namjere njegovih predlagača, kao i štetu koju on nanosi i koju će tek nanijeti stanju lokalne demokracije u Hrvatskoj. Odaziv je kod nekih bio mlak, kod drugih nešto snažniji. Neki su brzo vidjeli kamo vodi njegovo donošenje pa su se pokušavali suprotstaviti, dok su neki drugi, pa i važni politički akteri, tek prividno bili protiv, dok su njihove vrhuške zapravo bile za ili možda tek indiferentne.
Uzimam si u zaslugu da sam utjecao na dio oporbe kako ne bi glasala za ovaj Zakon koji bitno odudara od standarda "dobrog zakonodavstva". Donošenje ovog Zakona pokazalo je jad i bijedu hrvatske političke "elite", ali i jedno dublje i šire nerazumijevanje, čak i kod onih koji bi po prirodi svoje struke i pretpostavljenom znanju morali moći, kako se sad popularno kaže, detektirati probleme koje on donosi. Izvrstan je to slučaj za znanstvene analize, ali porazan za mnoge, kojima to ne služi na čast.
Dugoročno, riječ je o štetočinskom zakonu koji nije smio biti donesen, za kojim nije bilo potrebe i koji ne rješava ni jedan problem političko-upravnog sustava. On čak ni ne ublažava neki od postojećih, golemih problema, nego dapače – stvara nove. Odakle i zašto onda takav Zakon?
U normalnoj, demokratskoj zemlji čovjek bi pokušao naći odgovor u Ustavu, kao najvišem pravnom aktu, nekom drugome međunarodnom pravnom ili pak domaćem strateškom dokumentu, planu zakonodavnih aktivnosti koje su unaprijed utvrđene, a kojeg se plana, barem po birokratskoj inerciji, pridržavamo ili, ako ništa od toga, barem u kakvim faktičnim okolnostima koje nisu bile predviđene ili predvidive, a traže zakonodavnu intervenciju. Ništa od toga, međutim, kod tzv. "lex šerifa" ne postoji.
Ustav jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu građanima. Oni ga ostvaruju preko lokalnih predstavničkih tijela, vijeća i skupština, koja čine članovi izabrani na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava. Sličnu garanciju prava na lokalnu samoupravu sadrži i Europska povelja o lokalnoj samoupravi koja je međunarodni ugovor Vijeća Europe (ne Europske unije), koju je Hrvatska ratificirala te ima nadzakonsku pravnu snagu.
Povelja, doduše, spominje da ta vijeća i skupštine mogu imati svoja izvršna tijela koja su vijećima i skupštinama odgovorna. Strategija razvoja javne uprave od 2015. do 2020. godine, koju je Hrvatski sabor donio u lipnju 2015., postavila je niz ciljeva reforme upravnog sustava. Strategija se pripremala razmjerno dugo, uz sudjelovanje širokog kruga zainteresiranih aktera, struke, akademske zajednice, političara i civilnog društva, pa i građana koji su se uključili u postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću.
Kao jedan od ciljeva postavila je i onaj pod brojem 17: racionalizirani sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave. Za realizaciju toga cilja predviđene su samo dvije mjere, i to: 1. definirati model funkcionalne i fiskalne decentralizacije, i 2. utvrditi optimalni teritorijalni ustroj Republike Hrvatske. Nema nikakvog govora o "stabilnosti" ili nestabilnosti lokalnih vlasti, potrebi da se mijenja odnose vijeća i načelnika ili štogod slično.
Nevjerojatno da su svi uključeni u donošenje te strategije, pa i tad oporbene, a sad političke stranke saborske većine, bili slijepi na problem koji nam danas prikazuju kao jednu od temeljnih "ugroza" političkog i društvenog života naše zemlje. Donošenje novele Zakona o lokalnoj samoupravi nije sadržano ni u Godišnjem planu normativnih aktivnosti za 2017. godinu koji je usvojila Vlada Andreja Plenkovića, a koji je na neki način i odgovor na hrvatske obaveze iz tzv. Europskog semestra.
O donošenju ovakvog Zakona počelo se govoriti netom nakon što je za ministra imenovan Lovro Kuščević, s obrazloženjem da prijeti golemi val raspuštanja predstavničkih tijela, razrješenja načelnika i župana te raspisivanja i održavanja brojnih lokalnih izbora, sve radi nedonošenja proračuna za 2018. godinu. Počelo se govoriti o potrebi za osiguranjem "stabilnosti lokalnih vlasti", ali – zanimljivo – za razliku od Ustava i Europske povelje, hrvatski ministar pod time podrazumijeva samo stabilnost položaja načelnika i župana, a ne i vijeća, odnosno skupština koje su, po Ustavu i Povelji, temeljna tijela lokalne vlasti.
Zanimljivo tumačenje i, rekao bih, veliki doprinos razvoju političke doktrine. Unazad. U prethodnome mandatu lokalnih predstavničkih i izvršnih tijela bio je, naime, uveden postupak istodobnog razrješenja načelnika i raspuštanja vijeća te raspisivanja prijevremenih izbora za oba tijela ako se do kraja kalendarske godine ne donese proračun. Proračun se ne može donijeti bez njihove suradnje, tj. prijedloga proračuna koji podnosi načelnik i odluke većine svih članova predstavničkog tijela koje donosi proračun.
No to je načelo koje se bazira na poznatom dokumentu iz povijesti parlamentarizma, Magna Charta Libertatum, kojom su 1215. engleski staleži ograničili samovolju kralja napose u nametanju novih poreza koji, kao što znamo, čine većinu prihoda svakog proračuna. Zašto nama u Hrvatskoj danas smeta to temeljno načelo parlamentarizma, poreznog i pravnog sustava?
Unatoč statističkim podacima da je slučajeva istodobnog razrješenja načelnika i raspuštanja vijeća bilo svega 12,5 godišnje u prosjeku, što na 576 jedinica čini 2,17%, i da u proteklome mandatu (2013.-2017.) načelnici i župani nisu imali "svoju" većinu u većem broju predstavničkih tijela, nego u ovom, tekućeme mandatu (2017.-2021.), resorni ministar je proglasio da postoji opasnost od "nestabilnosti vlasti" i "potreba" da se ta izmišljena nestabilnost onemogući – zakonom.
Nastavak na sljedećoj stranici...
